Секретные траты: во сколько РФ на самом деле обходится армия

Россия отчиталась перед ООН о военных расходах за 2015 год. Они достигли 2,9 трлн руб. Раскрыты траты по разным видам вооруженных сил: дороже всего обошелся флот, но наибольший прирост показали Воздушно-космические силы

Россия незаметно для широкой публики отчиталась перед ООН о своих военных расходах за 2015 год — год сирийской кампании и конфронтации с блоком НАТО. Согласно отчетности, поданной в Управление ООН по вопросам разоружения (UNODA) с трехмесячным опозданием, в прошлом году Россия потратила на военные цели 2,9 трлн руб. — почти на триллион (или 48%) больше, чем в 2014-м. Предъявленная мировому сообществу цифра примерно совпадает с ассигнованиями по бюджетному разделу «Национальная оборона», исполненными в 2015 году (3,18 трлн руб.). В 2014 году расхождение между сведениями для ООН и данными исполнения бюджета было больше — порядка 500 млрд руб. (см. график).

​Чем объясняются эти расхождения и сколько государство в действительности тратит на оборону, точно сказать невозможно: и бюджетные данные, и сведения, предоставляемые Россией в ООН, непрозрачны. По оценке заведующего лабораторией военной экономики Института Гайдара Василия Зацепина, суммарные военные расходы федерального бюджета, если рассчитывать их в соответствии со стандартом ООН, в 2015 году составили 4,28 трлн руб. (5,3% ВВП). Но это в полтора раза больше цифры, задекларированной Россией. К тому же начиная с данных за 2014 год Россия раскрывает военные расходы перед ООН в так называемой упрощенной форме (simplified reporting form). До этого данные подавались в более детальном виде (в «стандартном формате»), включая, например, расходы на закупку отдельных видов вооружений. Учитывая скудность сведений, подаваемых Россией в ООН (Россия не дает никаких пояснений к цифрам, хотя стандарт ООН к этому призывает), постоянно возрастающую секретность оборонного бюджета и лакуны в отчетности (например, по военным исследованиям и разработкам), Зацепин категоричен: «Использовать эту информацию невозможно».

Тем не менее отчетность России перед ООН проливает свет на то, сколько государство тратит на оборону в разрезе видов вооруженных сил (в открытой части федерального бюджета таких данных нет). Больше всего в 2015 году Россия потратила на Военно-морской флот — 700,3 млрд руб., рост на 38,6% в номинальном выражении относительно 2014 года (см. таблицу). При этом самый значительный прирост показали расходы на Военно-воздушные силы (в середине 2015 года были укрупнены и преобразованы в Воздушно-космические силы) — на 66%, до 662,4 млрд руб. За счет этого бюджет ВВС/ВКС впервые превысил расходы на Сухопутные войска. Отчасти это может быть связано с проведением военной операции в Сирии, говорит РБК член комитета Госдумы по обороне Владимир Бессонов. Но, возможно, это просто следствие объединения ВВС и войск Воздушно-космической обороны.

Почти 1 трлн руб. попал в категорию «Другое» (прочие виды вооруженных сил), то есть треть от всех задекларированных военных расходов приходится на иные, неназванные структуры. По стандарту ООН государства могут включать в эту графу затраты на военизированные формирования, способные проводить военные операции (например, пограничная служба ФСБ или войска национальной гвардии). В 2007–2009 годах Россия декларировала в составе отчетов для ООН расходы на внутреннюю безопасность, отмечалось в 2010 году в докладе генерального секретаря ООН о транспарентности военных расходов.

Закон о бюджете и прочие публичные бюджетные документы не раскрывают информации о распределении расходов по видам вооруженных сил: есть только строка расходов на вооруженные силы в целом — 2,43 трлн руб. за 2015 год. В прошлом году 67% ассигнований по разделу «Национальная оборона» и 69% — по подразделу «Вооруженные силы» были закрытыми (описывались секретными приложениями), следует из данных РАНХиГС и Института Гайдара.

История вопроса

Система стандартизированной отчетности ООН о военных расходах была введена в 1980 году в целях повышения прозрачности в военных отношениях. Отчетность добровольная, но правительство России в 1994 году приняло постановление о ежегодном представлении этих данных в ООН начиная со сведений за 1992 год. В базе данных ООН доступны соответствующие отчеты РФ с 2002 года. Основаниями для того, чтобы российские власти приняли на себя обязательство о ежегодной отчетности перед ООН, стали два документа — резолюция Генеральной ассамблеи ООН 1985 года о сокращении военных бюджетов и принятый в 1992 году по итогам переговоров о мерах укрепления доверия и безопасности между странами Венский документ.

Согласно правительственному постановлению от января 1994 года, данные о военных расходах для ООН готовит целая группа ведомств, включающая Минфин, Минэкономразвития, Минобороны, ФСБ, МВД и другие. Окончательные цифры Минфин должен передавать Министерству иностранных дел, которое и представляет отчетность генеральному секретарю ООН ежегодно до 30 апреля.

ООН рекомендует подавать сведения о военных расходах за предыдущий год до 30 апреля, но в этом году Россия задержала подачу отчета почти на три месяца. На прошлой неделе департамент информации и печати МИД сообщал в ответе на запрос РБК, что данные запрошены «у соответствующих ведомств» и после необходимого согласования будут представлены в ООН. В открытой базе данных UNODA российская отчетность появилась к утру понедельника (25 июля). В прошлом году ООН получила отчетность от России 5 мая, следует из документов на сайте UNODA. Пресс-служба профильного департамента ООН, пресс-служба Минобороны и представители Минфина не ответили на запросы РБК о военной отчетности перед ООН.

Стандарт ООН предполагает, что страны отчитываются о расходах на содержание своего воинского состава, на операции и техническое обслуживание, закупки и создание вооружений, исследования и разработки. Под «военными расходами» понимаются «все финансовые ресурсы, которые государство тратит на нужды и функции его вооруженных сил». ООН ожидает, что сведения должны быть «полными» и «исчерпывающими».

Но в последние годы Россия регулярно занижает эти сведения, свидетельствуют наблюдения Василия Зацепина, представленные в обзоре Института Гайдара по российской экономике за 2015 год. С 2009 года суммы, о которых российские власти сообщают ООН, всегда уступают официальным данным о тратах федерального бюджета по разделу «Национальная оборона», в 2014 году этот разрыв достигал 500 млрд руб. При этом в 2005–2009 годах ООН, напротив, ежегодно получала сведения, несколько завышенные по сравнению с суммами из оборонного раздела федерального бюджета (см. график). Чем вызваны перемены в объеме отчетности, российские власти никогда не объясняли.

В последние два года Россия не раскрывает в ООН затраты на военные НИОКР, хотя в федеральном бюджете отражаются расходы на «Прикладные научные исследования в области национальной обороны». Расходы по этой статье в последние годы растут опережающими темпами: в 2015 году они увеличились на 30% относительно предыдущего года — до 318,5 млрд руб. (0,4% ВВП). РАНХиГС и Институт Гайдара в своем заключении на проект бюджета 2016 года констатировали, что поддержка НИОКР в области национальной обороны усиливается, и с учетом того, что есть закрытые статьи таких расходов, «очевидно усиление акцента на прикладные оборонно-ориентированные исследования», что в целом «отвечает геополитическим установкам текущей политики правительства». Отсутствие в отчетности для ООН данных о расходах на НИОКР Бессонов из думского комитета по обороне связывает с требованиями секретности. «Борьба между государствами всегда велась именно в этом направлении: выяснить, что исследуют, что разрабатывают другие государства. Главная задача всех разведок мира — исследовать вопрос о разработке новейшей техники, новейшего вооружения», — рассуждает он. «Можно считать, что их нет, я считаю, что данные о них нужно закрывать», — сказал депутат РБК.

Реальные военные расходы России всегда были выше объявленных, считает Зацепин из Института Гайдара. Далеко не все военные расходы содержатся в «профильном» разделе бюджета «Национальная оборона» — значительные средства на нужды армии идут по «мирным» статьям, показывают наблюдения эксперта. Так, часть расходов Минобороны значится в разделах «Общегосударственные вопросы», ЖКХ, «Образование», «Здравоохранение», «Социальная политика» и даже «Физкультура» и СМИ. Ассигнования на внутренние войска и пограничную службу запрятаны в разделе «Национальная безопасность», тогда как уничтожение химоружия и утилизация вооружения, приобретение автотранспорта для войск, субсидии предприятиям ОПК и многое другое финансируются из раздела «Национальная экономика». Компенсации семьям погибших военных и пособия беременным женам солдат-призывников выплачиваются по разделу «Социальная политика», оттуда же берутся средства на материальное обеспечение специалистов ядерного оружейного комплекса РФ. Значительная часть таких расходов должна учитываться в составе «военных расходов» по стандарту ООН, равно как и по методологии Стокгольмского института исследования проблем мира (SIPRI). По оценке SIPRI, военные расходы России в 2015 году составили чуть более 4 трлн руб.

Кроме того, не все оборонные расходы содержатся в федеральном бюджете, часть из них заложена в региональных и даже муниципальных бюджетах, указывал в своей диссертации о расходах на оборону процессор ВШЭ Дмитрий Комягин. В пример Комягин приводит расходы на мобилизационную подготовку экономики (компенсации предприятиям, которым государство дает задания подготовить и хранить на случай войны различные мощности. — РБК). По подсчетам Зацепина, в 2015 году в региональных бюджетах на мобилизационную подготовку экономики было заложено 1,3 млрд руб., а в целом военные региональные бюджеты составляли 3,9 млрд руб. В целом в 2015 году по «мирным» военным статьям бюджета было распределено в совокупности почти 1,1 трлн руб., следует из расчетов Зацепина. С учетом этого рассчитанные по стандартам ООН военные расходы России в 2015 году составили около 4,3 трлн руб., отмечает экономист. Это 5,3% от ВВП (рост за год на 0,9 п.п.) — беспрецедентно большая доля военных расходов; до сих пор, по расчетам Зацепина, военное обременение экономики не превышало 4,5% в ВВП.